구미시 교육 청소년 정책 제안 워크숍, 김수민 발제 내용

세부추진일정

차시	일시	프로그램	내용 및 수행방법	강사
1차시	7월 23일 (토요일) 오후 2시~5시	교육 및 청소년관련 공공정책 제안 워크샵 1회기	○ 내용  - 구미시 교육 및 청소년정책에 대해 알아보고 구미시의 역할     과 책임에 대해 알아본다. ○ 수행방법    - 특강   ․ 청소년 관련 법률 및 조례에 대한 이해   ․ 경상북도 교육정책에 대한 이해  - 종합토론   ․ 청소년을 위한 지역사회의 역할과 책임	김수민 (구미시의원)   미정 (경북도교육청)
2차시	7월 30일 (토요일) 오후 2시~5시	교육 및 청소년관련 공공정책 제안 워크샵 2회기	○ 내용  - 다른 지역의 사례를 통해 구미시 교육 및 청소년정책을 비    교하고 문제점에 대해 논의한다. ○ 수행방법  - 특강   ․ 타 지역 청소년 정책에 관한 사례발표   ․ 구미지역의 청소년정책 현황과 문제점  - 종합토론   ․ 구미시 교육 및 청소년정책의 문제점 찾기, 연구문제 논의	미정
3차시	8월 20일 (토요일) 오후 2시~5시	교육 및 청소년관련 공공정책 제안 워크샵 3회기	○ 내용  - 구미지역의 교육 및 청소년정책의 문제점에 대한 모니터링     을 진행한다. ○ 수행방법   - 특강   ․ 정책모니터링의 방법에 대해 알아본다.  - 분임활동   ․ 2회기를 통해 나온 연구문제에 대한 모니터링	미정

4차시	8월 27일 (토요일) 오후 2시~5시	교육 및 청소년관련 공공정책 제안 워크샵 4회기	○ 내용  - 구미지역의 교육 및 청소년정책 포트폴리오를 제작한다. ○ 수행방법  - 특강   ․ 교육 및 청소년정책 포트폴리오 구성의 방법  - 분임활동    ․ 분임별로 포트폴리오 제작	미정
5차시	9월 3일 (토요일) 오후 2시~5시	교육 및 청소년관련 공공정책 제안 워크샵 5회기	○ 내용  - 청소년정책 포트폴리오를 발표하고 향후 지역에서의 활동과     제에 대해 논의한다. ○ 수행방법  - 포트폴리오 발표, 평가회, 향후활동 과제 토론	최현욱 (구미YMCA 아동청소년부/부장)

 

 

교육 및 청소년관련 공공정책 제안 워크샵

[발표자료]

법률과 조례로 살핀 청소년 정책

김수민 구미시의원

들어가며: 선택과 정책

우여곡절 끝에 마라도에 간 정형돈과 노홍철은 ‘그냥 짜장면이냐, 짜장면 곱빼기냐’의 기로에 선다. 먹보 정형돈은 역시나 곱빼기를, 노홍철은 무슨 잔머리를 굴렸는지 보통 짜장면을 선택한다. 노홍철의 계산은 맞아떨어졌다. 그가 받은 건 ‘노말한’ 짜장면이었고, 정형돈은 주둥이 좁은 병 안에 든 짜장면 곱빼기를 받아든다. 병을 기울여봤자 맛볼 수 있는 건 흘러내린 춘장 뿐. 정형돈은 울부짖고, 화면엔 ‘인생은 b(birth)와 d(death) 사이의 choice(선택)’이라는 사르트르의 격언이 떠오른다. 

우리는 언제나 선택하며 살아야 한다. 무엇이 맞고 옳은지 불확실하지만 결국 선택해야 한다. ‘나는 아무래도 괜찮다’고 해도, 사회는 계속 선택에 직면한다. 인류는 이 선택을 두고, 또 그 선택하는 법을 두고 싸워왔다. 힘 센 사람이 선택하기도 하고, 운명의 주사위에 그냥 맡기기도 하고, 돈 많은 사람이 선택하기도 했다. 그것은 지금도 여전하다. 그러나 한 가지 뚜렷한 건 시간이 지날수록 ‘다수가 추구하는 것’이 선택되기 쉽도록 세상이 변화했다는 점이다.

하지만 항상 일일이 선택의 주제로 올려놓을 수는 없다. 그래서 다수가 선택한 방안을 법과 제도로 만든다. 정해놓은 법과 제도는 없어지기 전까지 사람들이 도로 원점으로 돌아가 선택을 위해 머리를 짜내지 않아도 되도록 버티고 서 있다. 그러한 법과 제도에 얽힌 정치적 목적을 달성하는 방책을 ‘정책’이라고 부른다. 정치가 머리 아프거나 따분하다고 아무리 고개를 돌려봐야 당신은 ‘정책’의 바깥에 존재할 수 없다. b와 d 사이의 c에 걸린 인생은 p(politics 혹은 policy)를 벗어날 수 없다. 이 아동이 겪는 일제고사도, 가수가 되고 싶지만 어떤 계기와 공간도 보장받지 못하고 발버둥치는 저 청소년의 현실도 모두 정치와 정책의 산물이다.

골머리 아프다고 관심을 끊는 것은 솔직하지 못하며 무익하다. 아무리 책읽기 싫어하는 사람이라도, 돈을 불리고 싶으면 부동산에 관한 용어와 제도를 외우기 시작하고, 핍박받는 사람은 자신을 구해줄 법률을 뒤적이게 된다. 세상에 순응하든 반항하든 그 어느 쪽이라도 자신이 살고 있는 세상이 어떤 세상인지를, 그 세상을 움직이는 원리와 그것이 투영된 법·제도를 알고 깨달아야 할 것이다. 순응도 반항도 하지 않겠다면? 그게 가능하다면 공중부양도 가능하다. “달리는 기차 위에 중립은 없다.”(하워드 진) 

1. 청소년 관련 법률 현황

 청소년 정책의 산물이자 틀인 청소년 관련 주요 법률부터 살펴보기로 하자.

 

 가) 청소년 기본법

  기본법이란 향후 같은 부문에서 제정되거나 개정될 법률의 기본을 이루는 법으로, 청소년 기본법은 청소년 관련 법률들의 가장 선두, 맨 밑바탕에 존재한다. 청소년기본법은 사회통념과는 다소 달리 청소년을 9세에서 24세 미만으로 정의하고 있으며, 청소년활동의 지원과 청소년 복지 증진 등 청소년 ‘육성’을 목적으로 하고 있다. 지방자치단체에 설치된 청소년 시설이나 여기 청소년 지도사 및 상담사를 배치하는 근거도 모두 이 법에 있다. 2011년 11월 20일부터 시행되는 개정안은 청소년활동지원과 학교교육과의 연계, 청소년 방과 후 활동의 지원을 국가 및 지방자치단체의 책무로 규정하고 있다.

   

 나) 청소년 복지진흥법

  청소년의 인권보장, 자치권 확대, 동 법 및 유엔아동권리협약에서 규정된 청소년 권리에 대한 내용에 대한 교육 및 홍보, 청소년 우대, 청소년증 발급에 관한 규정과 국가 및 지방자치단체의 책무를 규정하고 있다. 이에 따르면 국가와 지방자치단체는 청소년들의 건강증진과 체력향상을 위해 책무를 다해야 하며, 체력검사와 건강진단을 실시해야 한다. 특별지원청소년을 대상으로 한 지원대책을 강구, 청소년 쉼터 설치, 청소년 선도 실시 등의 규정도 명시되어 있다.  

 

 다) 청소년 활동지원법

  청소년활동을 적극적으로 진흥하기 위한 필요한 사항을 규정하고 있으며, ‘청소년수련활동’을 ‘청소년이 청소년활동에 자발적으로 참여하여 청소년 시기에 필요한 기량과 품성을 함양하는 교육적 활동으로서 청소년지도자와 함께 청소년수련거리에 참여하여 배움을 실천하는 체험활동’이라고 규정하고 있다. 이 법에 따라 설치된 기관으로 한국청소년활동진흥원이 있다.

  또 한편으로 청소년 수련시설을 청소년수련관, 청소년수련원, 청소년문화의집, 청소년특화시설, 청소년야영장, 유스호스텔 등으로 분류하고 있으며, 지방자치단체별 청소년수련관 1개소 이상, 청소년문화의집 1개소 이상, 청소년특화시설·청소년야영장 및 유스호스텔의 설치 규정 명시하고 있다. 법은 뿐만 아니라 국가 및 지방자치단체는 청소년 수련거리 개발 개발․보급, 청소년교류활동 및 국제청소년교류활동 지원, 문화 활동에 대한 청소년의 참여기반을 조성하는 시책을 개발·시행, 전통문화의 청소년 문화활동에의 구현, 청소년 축제 장려, 동아리 활동 지원, 자원봉사활동 활성화에 대한 책무 등의 내용을 포함하고 있다.

 라) 청소년보호법

  아마도 청소년들을 포함한 대중들 사이에서 가장 익숙한 청소년 관련 법률일 것이다. 청소년을 갓 벗어난 사람들도 자유롭지 않다. 심지어 이 법에 의한 조치를 겪은 사람이 즐거워하는 경우도 있다(“나더러 민증 내놓으래. 역시 난 동안!”).

 청소년에게 유해한 매체물과 약물 등이 청소년에게 유통되는 것과 청소년이 유해한 업소에 출입하는 것 등을 규제하고, 폭력·학대 등 청소년유해행위를 포함한 각종 유해한 환경으로부터 청소년을 보호·구제함으로써 청소년이 건전한 인격체로 성장할 수 있도록 함을 규정하고 있다. 이 법에서는 청소년기본법과 달리 청소년을 만19세 미만으로 정의하고 있다.

  우선, 이 법은 청소년유해매체물(청소년에게 유해하다고 판단된 비디오물, 게임물, 음반, 오락적 관람물, 영상정보, 방송프로그램, 신문, 잡지, 광고 등), 청소년유해약물(주류, 담배, 마약류, 환각물질 등), 청소년유해물건(성기구, 기타 음란성·포악성·잔인성·사행성을 조장하는 물건 등), 청소년유해업소(유흥주점 및 단란주점 등), 청소년폭력에 대한 정의 규정하고 있다. 청소년 보호를 위한 가정, 사회, 국가 및 지방자치단체의 책무도 자연스레 따라 붙는다. 청소년유해매체물의 심의기준 명시하고 있는데, 2013년 5월부터는 심야시간대의 인터넷게임 제공시간 제한(셧다운제) 및 인터넷게임 중독 등의 피해 청소년 지원에 대한 규정이 적용된다.

  이 법에 따르면, 청소년유해매체물을 판매·대여·배포하거나 시청·관람·이용에 제공하고자 하는 자는 그 상대방의 연령을 확인하여야 하고, 청소년에게 이를 판매·대여·배포하거나 시청·관람·이용 제공은 금지된다. 가사에 ‘술’이나 ‘담배’가 들어갔다는 이유만으로 노래가 금지되는 사례도 이 법이 빚은 결과다. 또 한편, 청소년유해업소의 청소년 고용은 당연히 금지되며 청소년의 출입이 제한된다. 청소년에 유해한 행위나 약물 등을 금지하는 규정도 있다. 청소년 유해행위의 예시로는 구걸, 유흥행위, 학대, 유인, 이성혼숙, 티켓다방, 성적 접대행위 등이 있다.

  마) 아동․청소년 성보호에 관한 법률

  아동·청소년대상 성범죄의 처벌과 절차에 관한 특례를 규정하고 피해아동·청소년을 위한 구제 및 지원절차를 마련하며 아동·청소년대상 성범죄자를 체계적으로 관리함으로써 아동·청소년을 성범죄로부터 보호하고 아동·청소년이 건강한 사회구성원으로 성장할 수 있도록 하는 법률이다. 여기서 아동과 청소년은 청소년기본법과 달리 19세 미만을 말하며, 다만 19세에 도달하는 해의 1월 1일을 맞이한 자는 제외한다.

  이 조례가 명시한 주요내용은 아동․청소년대상 성범죄와 성폭력범죄, 아동․청소년의 성을 사는 행위의 정의 및 처벌 등 규정, 아동․청소년 성 보호에 관한 국가 및 지방자치단체의 의무, 사회의 책임 규정, 피해 아동․청소년의 보호, 보호자의 상담 및 치료, 국가 및 지방자치단체의 아동·청소년대상 성교육 전문기관의 설치·운영의 설치 규정 등이다.

  이상 청소년 관련 법률 중 청소년보호법의 존재감이 워낙 강해, 현실적으로 청소년들은 ‘보호’의 ‘대상’으로 취급받는다는 느낌을 받고는 한다. 하지만 사회민주화가 퇴보하지 않는다면, 청소년의 복지나 다양한 활동을 진흥하는 취지의 정책은 늘어날 전망이며 다채로운 법률을 마주하게 될 수도 있다. 지금의 흐름만 봐도 단순히 법률이 부족한 탓에 청소년 정책이 부진한 것은 아니다. 법률로 일일이 규정되지 않는 행위와 문화가 있는 법이다. 법은 사람이 만들고, 법의 수준은 법을 집행하는 이의 태도, 법의 적용을 받는 인간의 움직임이 결정한다.

2. 조례란 무엇인가?

  우리는 교과서를 통해 ‘헌법>법률>조례’라는 공식을 배운다. 조례는 한마디로 지방자치판 법률이다. 법률은 국회가 만들고 조례는 지방의회가 빚는다. 지방의회는 조례를 만드는 조례제정안, 기존의 조례를 전반적으로 수정하는 전부개정조례안, 조례의 일부분을 수정하는 일부개정조례안 등을 심의하고 의결한다. 

  조례가 본격적으로 의회 안에서 다뤄지는 첫 행위는 ‘발의’다. 해당 지방의회의 전체 의원 1/5 이상 또는 10명 이상이 발의서명을 하면 의회에 상정되는 것이다. 총23명의 의원이 활동하는 구미시의회의 경우 발의선은 5명이다. 조례의 준비와 작성을 주도한 의원은 ‘대표발의’ 의원이 되고, 이를 함께 준비하거나 회의에 올릴 수 있도록 서명해준 의원은 ‘공통발의’ 의원이 된다. 대표발의 의원이 공통발의 의원을 모아나가는 것은 하나의 ‘스킬’이자 ‘노하우’의 영역에 든다. 가치관이 비슷한 의원들을 먼저 규합하는 것도 한 방법이고, 조례 심사의 1단계를 함께 할 같은 상임위원회의 의원들을 찾고 설득하는 것도 중요하다. 그런데 현재 구미시의회는 ‘같은 상임위의 의원이 대표발의하면, 일단 공통발의에 서명해주는’ 관습이 강하다.

  조례를 발의하는 힘은 의회에서만 나오지 않는다. 수적으로는 단체장 및 집행부(행정부) 공무원이 제출하는 조례가 의원 발의 조례를 압도한다. 단, 집행부 제출 조례 역시 의회의 심사와 의결을 거쳐야 하며, 의원에 의해 수정된 채로 가결되기도 한다. 한편 일반 시민들도 전체 유권자의 1퍼센트 이상의 서명을 받아 조례를 주민발의할 수 있다. 2004년 구미시민 1만명 이상이 학교급식에 우수식자재를 공급하는 학교급식조례를 발의한 바 있다.  

  조례가 발의되면 먼저 상임위원회에 상정된다. 상임위원회는 의회의 업무를 부문별로 나누어 맡고 있다. 학교 학급회의에 ‘생활부’, ‘환경미화부’, ‘체육오락부’ 등이 있는 구조와 유사하다. 구미시의회에는 복지, 총무행정, 문화 등을 맡는 ‘기획행정위원회’와 산업, 건설, 경제 등을 담당하는 ‘산업건설위원회’가 있으며, 이 두 위원회의 소속의원 일부가 소속되어 의회운영을 다루는 ‘의회운영위원회’까지 합쳐 세 상임위가 존재한다.

  조례가 상임위원회를 통과하면 본회의에 상정되며, 의장이 직권으로 상정한다면 상임위를 거치지 않는다. 본회의는 최종적으로 조례를 심의·의결하는데, 실상을 보자면 상임위를 통과한 조례는 본회의에서 별 이의 없이 통과되는 경우가 대다수다. 그런 의미에서 아동·청소년들이 지방의회 견학을 할 때 본회의장을 방문하는 것은 재미와 의미가 떨어지는 일이다. 활발한 찬반토론과 첨예한 표결은커녕 ‘이의 없다’는 말 이외에 거의 모든 의원들이 입도 떼지 않는 풍경을 목격할 뿐이다. 의회활동이 본회의보다 상임위원회 중심으로 이뤄지는 관습 탓이다.

  본회의를 통과한다고 조례가 공포되는 것은 아니다. 만일 구미시장이 구미시의회가 통과시킨 조례에 대해서 ‘재의 요구’를 하면, 의회는 다시 조례를 심사하고 의결해야 한다. 이때 이 조례안을 다시 통과시키려면 과반 찬성이 아닌 2/3 이상의 찬성이 필요하다. 시장이 해당 사안에서 1/3 이상의 의원을 자기편으로 끌어들이면 조례안을 막을 수 있다는 뜻이다. 그러나 재의 요구로 인해 의회와 시장 간의 사이가 악화되는 것은 틀림없이 시장에게 부담으로 작용하며, 향후 여러 가지 사안에서 갈등을 격화시킬 공산이 높다.

  재의요구를 해서 의회가 다시 가결하더라도 그 조례안이 시행된다는 보장은 없다. 왜냐면 시장이 조례가 법률을 위반하고 있다고 판단하여 법원에 제소할 수 있기 때문이다. 안건을 두고 시장과 의회가 이렇듯 강력하게 충돌하면, 삼권분립 체계 위에서 최종적 판단은 사법부에 맡겨지게 된다.

  헌법 제117조와 지방자치법 제15조는 조례를 ‘법령의 범위 안’에 가두고 있기 때문이다. 여기에는 필시 두가지 해석이 뒤따른다. 하나는 “법령에 근거하여”와 “법령의 위임에 의하여”이다. 의회에 출석한 공무원이 자신들이 제출한 조례에 대해 “법이 생겼기 때문에 조례가 필요하다”, “말씀하신 것은 법에 없어서 조례에 넣을 수 없다”라는 주장하는 풍경은 흔한 일이다. 반면 다른 한쪽은 “법령에 저촉되거나 위반하지 않으면 된다”고 반박한다.

  그러나 “조례는 법률의 씨앗이다”라는 경구가 있다. 이는 고색창연한 행정학 서적에만 등장하는 이치는 아니다. 지방자치 부활 원년인 1991년, 청주시의회는 행정정보를 주민들에게 공개하라는 취지로 ‘청주시 행정정보공개조례’를 제정했다. 당시는 정보공개청구법이 없던 시점이었지만, 조례는 시장의 재의요구와 재의결 그리고 대법원 판결까지 가는 끝에 공인되었으며, 결국 이 조례는 중앙정치권에서 정보공개청구법을 만드는 계기까지 제공했다.     

2-1. 구미시의 청소년 관련 조례

  구미시의 청소년 관련 업무는 주민생활지원국 사회복지과 아동청소년담당 부서에서 맡고 있는데, 이쪽 소관의 청소년 관련 조례로는 구미시청소년문화의집 운영 및 관리 조례 (이하 제명에서 '구미시' 생략), 청소년상담센터 설치 및 운영 조례, 청소년수련시설 설치 및 운영 조례, 구미시청소년지도육성조례, 청소년통행금지제한구역지정및운영에관한조례 등이 있다.

  이외에도 청소년들과 관련된 조례는 숱하다. 여성 관련 조례는 여성 청소년과, 장애인 관련 조례는 청소년 장애인과 유관하다. 노동복지과 소관으로, 기업에서 근무하는 청소년 노동자를 대상으로 한 ‘근로청소년임대아파트설치및운영조례’도 있다. 사회복지과 이외의 청소년 관련 조례 가운데서 가장 직접적으로 청소년과 연관된 조례로는 총무과 산하 교육지원담당 부서에서 시행하는 조례들이 있다. 교육경비 보조에 관한 조례, 장학재단 설립 및 운영지원 조례 등이 그것이다. 한편 학교급식 지원에 관한 조례는 선산출장소 유통축산과 산하 농산물유통담당 부서 소관으로 되어 있다.

  이들 가운데 우선 청소년 업무를 담당하는 부서가 시행하는 청소년 관련 조례 몇가지와 그 골자를 살펴보자.  

 가) 청소년문화의집 운영 및 관리 조례: 청소년의 복합문화공간인 청소년문화의집의 명칭과 운영방식, 시설사용허가 및 사용제한 등을 규정하고 있다.

 나) 청소년상담센터 설치 및 운영 조례: 청소년상담센터의 기능과 구성, 상담원의 직무, 상담운영협의회의 구성 등을 규정하고 있다.

청소년수련시설 설치 및 운영 조례: 청소년수련관이나 청소년수련원을 포함한 소위 청소년수련시설의 운영방식 등을 규정하고 있다.

 다) 청소년지도육성조례: 청소년을 지도·육성하겠다는 취지로 청소년위원회를 구성하고 청소년지도위원을 위촉하는 근거를 마련하고 있다. 참고로 이 위원회에 청소년은 한명도 없다.

 라) 청소년통행금지제한구역지정및운영에관한조례: 유해한 환경이 있는 구역을 청소년통행금지제한구역으로 지정하고, 통행금지구역은 24시간, 통행제한구역은 일정 시간동안 통행을 제한하도록 되어 있다.

  위의 조례들은 몇가지 특성으로 간추려진다. 첫째, 시설의 설치 및 운영에 초점이 맞춰져 있다. 둘째, 청소년은 시민권을 가진 당당한 참여주체라기보다는 지도받고 보호받으며 육성되어야 할 대상으로 설정되어 있다. 이 원인 가운데는 당연히 투표권 없는 청소년이 정치적으로 약자라는 점이 가장 클 것이며, 시설중심의 사고방식을 벗어나지 못하는 정치인·공무원들의 오류와 한계도 극명히 드러난다.

나가며: 청소년, 권력에 도전하자

  청소년 스스로의 선택권이 컸다면 결과는 아주 달랐을 것이다. 청소년에게 참정권이 있다면, 청소년 정책에 대한 이해도가 높은 인물이 시의원이 될 가능성은 훨씬 높아진다. 나아가 청소년에게 피선거권이 있다면, 청소년 대표자 구실을 해내는 청소년 시의원이 의회에서 청소년 정책을 다룰 수 있다. 이것들은 그러나 현 시점에서는 불가능하며, 게다가 청소년은 미성년이라는 이유로 주민발의에도 참여할 수 없다. 낙심할 이유는, 물론 있다. 그러나 낙심 뿐만은 아니다.

  비판과 대안 제시는 언론자유를 누리는 누구나에게, 지금 여기, 열려 있는 길이다. 주인이 그리스 민주주의를 탐닉하던 동안 노예들과 여성들은 정치권 바깥의 고된 일을 짊어졌지만, 노예의 후손들과 오늘날의 성인 여성들은 투표권을 쥐고 있다. 그 투표권은 선심으로 주어지지 않았다. 또 쉽게 얻을수록 권력은 약했다. 한국에서 여성운동과 노동운동이 약한 것이 선거제도의 실시와 동시에 ‘성인’ 누구나에게 투표권이 주어졌다고 설명하는 이론은 그래서 설득력이 있다.

  이제 여성과 빈자들이 투표권을 쥐고 나서도 투표권이 없는 청소년들의 손에 역사의 책장이 넘어왔다. 청소년에게 나쁘다고 생각하는 것을 어른들이 마음대로 만들어내지 못하게 하는 것은 물론, 청소년들에게 매우 좋기만 한 것도 어른들끼리 마음대로 만들어내지 못하도록 하라. 태어남과 죽음, 그리고 그 사이의 모든 선택은 당신의 몫이다. 설령 처음부터 끝까지 모두 결정된 것이라고 해도, 그걸 깨닫는 건 선택 이후이다. 진리는 도전 뒤에 온다. 

토론 중간 잠깐 게임을 가졌습니다. 어떤 개념이 주어지면 그에 대해 느끼는 거리감과 취하게 되는 태도를 의자에 투영하는 순서입니다. '걸그룹' 나올 때 전 의자에 확 다가섰고 '고교평준화'에는 프로포즈를 했으며 '구미시정책'이 나오자 의자를 머리에 올렸습니다. ^^