알바세테의 정당명부제+지방의원내각제

1.

지난주 수요일 청취했던 스페인 알바세테의 참여예산제 현장보고에서 특이한 점을 발견하고서

알바세테 지방의회가 한국의 지방의회와 구미시의회와 크게 대비되는 부분을 보았습니다.

 

현재 구미시의회의 비례대표 의원은 3명입니다. 전체 의석 23석에 비하면 미미하지요.

비례대표는 시 전체 유권자의 선택으로 당선되었기에 태생적으로 작지 않은 의미를 품고 있고,

특정 구역에 얽매이지 않고 시정을 돌보며 정책에 열중할 수 있다는 장점을 가지고 있습니다.

그러나 지역구를 갖고 있지 않다는 점에 수가 얼마 안되기 때문에 주민이나 행정당국으로부터

소외당할 수도 있다는 지적도 항상 있습니다.

 

반면 스페인 알바세테는 의원 전원이 정당명부 비례대표로 선출됩니다.

소선거구든 중선거구든 선거과정이나 대표성에 있어서 난점을 안고 있는데 이것을

조금이라도 깔끔하게 해소하는 제도로 정당명부 비례대표제가 꼽히곤 하지요.  

 

소선거구는 사표발생률이 높아서 선거가 1, 2위에 집중되는 경향이 강합니다. 본래 주민들의

견해와 노선이 다양하더라도 선거운동과정을 통해 왜곡될 공산이 매우 높지요.

결선투표제가 없으면 더욱 그렇습니다.

결과적으로도 다수파가 의석을 독식하는 쪽으로 흐르기 쉽습니다.

의정활동에서는 작은 지역구에 갇혀 시의원은 동의원이 되기 쉽구요.

 

중대선거구에도 여러가지 방식이 있기는 하지만, 선거구의 의석수, 정당의 공천가능 후보수,

유권자가 기표가능한 수  등 여러 변수가 너무 많습니다. 지역내에서 아직 소수파인 세력이

제도권에 진출하기는 쉽지만, 그 소수파가 다수가 되어갈수록 '후보를 몇명 내야 할지' 등으로

딜레마에 부딪히게 됩니다.  

의정활동에서는 같은 지역구의 의원과 어떻게 함께 활동할지가 숙제로 남습니다.

 

반면, 비례대표제는 최소한 위에서 예시한  소선거구와 중대선거구의 단점을 해소하기가 쉽습니다.

자치단위 전체 차원에서 뽑힌 만큼 소지역성에 함몰되지 않을 수도 있고요.

 

그런데 정당공천제도를 없애야 한다는 소리가 드높습니다.

국회의원의 공천권이 지방선거 및 지방의원활동을 제약하고 있으며, 결국 지방정치가

중앙정치에 예속된다는 점에서 폐지론은 타당하다고 생각합니다.

그러나 이 목소리에 깃든 정당정치혐오론이나 인물제일론은 경계해야 합니다.

정치는 나 자신으로부터 출발하지만 다수를 이뤄가는 과정에서 집단적 움직임이 중요하기에

정치의 주된 주체는 당파가 되는 게 당연합니다.

그리고 아무리 믿을 만한 인물이라도 그가 무슨 정견을 지니고 있으며

어떻게 아래로부터 통제받는지를 항상 사고해야 합니다.

 

그렇다면 지방선거에 있어서 중앙정치와는 다소 구도가 다른 정당과 정당체제가 지방에 형성되는 것도

고려해봄직합니다. 일본이나 독일의 '로컬 파티(풀뿌리 정당)' 개념을 가져오는 겁니다.

그렇다면 지방의회도 비례대표의석의 확대 내지는 전면적 비례대표를 시행할 수 있고,

지역구 선거제도라고 해도 (중앙)정당공천제 폐지 후 지나친 당파정치 실종을 만회하는 제도가 될 수 있겠단

생각입니다.

 

 

2.

알바세테에서 특이했던 것은, 물론 이런 전례가 유럽쪽에 그리 드문 건 아니지만,

시장이 시의원을 겸하고 있었다는 겁니다. 거꾸로 말해 시의원 중 한명이 시장에 선출되었다는 겁니다.

 

알바세테는 비례대표 명부제에 따라 각당의 대표자들을 시의원으로 뽑았는데,

좌파 정당 2개가 연합을 하며 과반의석을 확보하고,

제1당의 비례대표 1번인 시의원이 시장이 되었습니다.

한마디로, '지방의원내각제'입니다.

 

중앙정치에서 내각제와 대통령제가 그 자체로 옳고그름을 따질 문제는 아니지만

저는 혼자서 '지방의원내각제'에 대해 몇번 고민해본 적이 있습니다.

 

이유는 이렇습니다.

현재 지방의회는 의회내의 구도보다는 의회 vs. 집행부의 구도가 훨씬 강합니다.

이따금 저한테 물어보시는 시민들이 있습니다.

"야권인 김의원이 집행부를 비판하면, 여당 의원들이 집행부를 감싸지 않는가?"

그러나 단순히 야당이라서 집행부를 비판하거나 여당이라서 감싸는 경우는 없습니다.

오히려 여야 무관하게 집행부를 견제하는 경우가 많습니다.

 

이런 구조는 "의회는 화합해야 한다"는 지론을 가진 이들은 반기지만,

"의회와 집행부도 너무 싸우면 곤란하다"는 분들이 보기엔 적절치 못할 수도 있습니다.

물론 저는 두 견해 모두에 그리 동의하지 않습니다.

다만 문제를 느끼는 건 따로 있습니다.

 

시장은 1명이지만 시의회는 23명입니다. 산술적으로 시장은 100중 51의 동의를 받아도

동력과 정당성을 얻기 쉽지만, 의회는 어떤 결정을 내리든 의원 한석한석이

주민들의 다양한 견해를 대변해야 합니다. 그러나 현 제도 또는 문화는 의회가 일치단결하여

집행부와 맞서게 유도하는 측면이 있습니다.

 

그러다 보니 지방의회는 견제 및 감시 기능에 비해 입법이나 방안창출 기능이 훨씬

뒤떨어지는 측면이 있습니다. 집행부와 의회의 분리된 대통령제 또는 단체장제는 

의회의 책임성을 약화시킬 공산이 의원내각제보다 더 클 수 있지요.

 

그래서 이따금 지방의원내각제를 떠올려보는 것입니다.

 

물론 여기서도 중앙정치처럼 문제는 남습니다.

우선 단체장이 직접투표가 아닌 정당내경선과 정당간연합, 의회내 세력구도에 의해

좌우되므로 주민들의 불만이 발생할 소지가 있습니다.

두번째는 정당이 폐쇄적이거나 정당체제가 기형적으로 구성될 때는 여지없이

'뻔한 인물'이 시장과 시의원을 차지할 수 있는 것이지요.

브라질의 룰라나 미국의 오바마, 한국의 노무현처럼 변방에서 중심으로 진입하는 인물들은

내각제가 아닌 대통령제에서 더 많이 나온다는 분석이 있기도 합니다.

 

하지만 뾰족한 답을 내놓기 전에 해외의 제도를 참고하면서  

우리 지방자치가 나아갈 여러 갈래의 길을 꾸준히 모색해봐야 할 것입니다.